"La institucionalidad no es un tema de mesas de concertación y diálogo"

La semana pasada estuvo en Lima Anthony Bebbington, director de la Escuela de Posgrado de Geografía, Clark University, EE.UU. En su fugaz paso por Lima el también profesor asociado de la Universidad de Manchester e investigador del Consejo de Investigaciones Económicas y Sociales del Gobierno Británico, presentó el libro "Industrias extractivas, conflicto social y dinámicas institucionales en la región andina". El académico sostiene que los conflictos deben ser vistos no como problemas a los que hay controlar, sino como oportunidades de diálogo y como "fuerzas que generan cambios institucionales para una gobernanza de la industria con mayor inclusión”. Esta es la versión completa de la entrevista que salió publicada inicialmente en la versión impresa de El Comercio (17/02/2013).

¿Cuál es la conclusión más importante de los trabajos de investigación que han recogido en el libro?Hemos identificado tres temas de interés. Uno es la noción de que la expansión de las industrias extractivas, así como la conflictividad que ha acompañado a esta expansión, están transformando no solo los territorios donde ocurren estos conflictos y las sociedades, sino también a países como el Perú, Bolivia y Ecuador. La otra idea fue analizar la expansión económica y los gobiernos nacionales y subnacionales. Y el tercer tema es si la conflictividad podría ser una fuerza que genera cambios institucionales que permitan una mejor gobernanza de la industria extractiva con mayor inclusión social.

Usted menciona en el libro la necesidad de ver los conflictos como una oportunidad. Con frecuencia se ve el conflicto como algo que hay que controlar, pero pueden ser vistos como fuerzas productivas que generen cambios institucionales.

El incremento de la inversión en industrias extractivas ha ido de la mano con el aumento de conflictos. ¿Es solo un tema de poco diálogo y crecimiento desigual?Yo creo que ese es un elemento de por qué ahora hay más conflictividad, pero hay otros factores históricos. Cada transición económica históricamente ha venido acompañada de conflictos, yo creo que eso también podría ser la expansión de un proceso de transformación capitalista bastante profunda y bastante rápida. El nivel de actividad de la industria extractiva es mucho mayor ahora que en los años noventa. Es un sector que mueve mucha tierra, ocupa espacio, requiere de bastante energía, necesita acceder a grandes cantidades de recursos naturales como el agua. Y si no afecta, muchas veces crea la sensación de que puede afectar, crea incertidumbre.

Pero hay también ahora una ciudadanía mejor informada, más consciente de sus derechos.Sin duda es una sociedad que empieza a exigir más derechos y formas democráticas distintas, como las consultas. Hay autoridades regionales y locales que exigen más protagonismo en estos procesos, y tienen más recursos que antes. Lo que está en juego es cuáles serán las formas que definen a la democracia peruana y qué tipo de relación se va a establecer entre los gobiernos nacionales, regionales y distritos.
Pero si uno mira el marco legal vigente, a diferencia de hace 10 años ahora hay nuevos derechos garantizados, la ley de consulta previa, por ejemplo, y con sus debilidades, la transferencia económica del gobierno central hacia las regiones.
Yo creo que el problema no es la redistribución de los ingresos hacia las regiones y distritos. Hay un tema de protagonismos sociales y políticos, y sobre cuáles son los roles de las autoridades regionales. La democracia no se mide por la plata que se recibe, eso puede ser un indicador, también se mide por derechos y responsabilidades.

En la mayoría de conflictos socioambientales se denuncia la contaminación, pero no siempre hay prueba de ello. ¿Cómo dialogar en medio de tanta desconfianza?Yo creo que hay de todo. No creo que el tema sea solo la contaminación, es toda la incertidumbre que viene con la industria. Se enfoca mucho la contaminación pero hay otras cosas, como la pérdida del control del espacio local, la tranquilidad. Hay mucha incertidumbre sobre el cambio. Y estas incertidumbres se prestan a la conflictividad. Toda la teoría de la comunidad campesina nos dice que el riesgo y la incertidumbre es un elemento central de cómo se maneja la economía campesina. Hay gente que sí quiere inversión, pero quiere que esta se presente bajo ciertas condiciones. Otro de los orígenes de los conflictos tiene que ver también con la distribución desigual de las oportunidades.

Con frecuencia, la única explicación del gobierno al origen de estos conflictos es la presencia de líderes extremistas y de organizaciones politizadas.Eso no ayuda mucho. Es cierto que en diferentes conflictos hay líderes con diversos intereses ideológicos, pero decir que todo se explica por la presencia de grupos extremistas manipulando a la población me parece un poco miope. Esa me parece una interpretación interesada. Creo que a mediano y largo plazo ese tipo de lecturas no le conviene al sector. Hay varios proyectos con problemas, parados o postergados, precisamente porque no pueden llegar a negociar. Entonces, para satisfacer las metas de inversión, algo tiene que cambiar.

En libro no plantean vetar a la  minería, sino nuevo mecanismos de diálogo. ¿Cómo?Hablamos de la necesaria institucionalidad de estado y su relación con las comunidades, de la necesidad del diálogo como un proceso natural. La institucionalidad no es un tema de mesas de concertación y diálogo. Implica procesos de planificación del desarrollo, procesos de consulta previa consolidados, que se vuelvan una práctica cotidiana y transparente.

¿Y en este contexto cuál es el papel la empresa?Las empresas tienen diferentes lecturas. Hay muchas que tienen lecturas más progresistas que otras, y dentro de una empresa también hay diferentes lecturas.
Un sector del gobierno le teme a la consulta previa en los andes, se cree que retrasará los proyectos de inversión.
Yo creo que la pregunta que hay que hacer a la gente que tiene miedo a la consulta, es qué haría si hubiera una concesión minera bajo la casa en la que ha vivido toda su vida, ¿Quisieran ser consultados o no?, independientemente de su identidad. Es demasiado fácil cuestionar el derecho de consulta de otros cuando uno sabe que siempre va a tener el poder de decisión sobre su casa.

Más allá de Bagua, ¿Crees que los conflictos han generado cambios institucionales en el Perú?Creo que, salvo en ciertos casos (por ejemplo Tambogrande), la relación entre conflictividad y cambio institucional no es una relación directa, ni sencilla. Más bien son presiones acumulativas y con el tiempo van generando nuevas ideas, y prácticas, en cuanto cómo gobernar el sector de la industria extractivas y su relación con procesos mayores en la sociedad.  Visto así, yo creo que se puede decir que hay relaciones causales (aunque no siempre directas) entre la conflictividad y cambios mayores como, por ejemplo, la legislación sobre consulta previa, la creación del Ministerio del Ambiente y las reglas fiscales relacionadas con la distribución del canon minero.  De igual manera, al nivel regional creo que existen relaciones causales entre la conflictividad y, por ejemplo, experimentos con la zonificación ecológica-económica (ordenamiento territorial) o la definición de áreas de conservación o los esfuerzos para proteger paisajes y fuentes de agua. 
¿Cuál cree que es el papel de los movimientos antimineros y de las ONG durante el desarrollo de los conflictos?Yo creo que, tal como no ayuda hablar de las distintas agencias del estado o de las empresas como si fueran todos iguales, tampoco se puede hablar de “las ONG” en términos generales.  Creo que los discursos que insisten en que los conflictos nacen a consecuencia de una manipulación o agitación por parte de las ONG “con intereses políticos” no ayudan a esclarecer o entender los conflictos.  Por un lado no permiten una reflexión muy a fondo sobre las causas de un conflicto, y por otro lado las acusaciones hacia al sector de las ONG se prestan a la polarización de posiciones.  Tal polarización pueda generar respuestas más autoritarias. De igual manera creo que el lenguaje de “antiminero” esconde más de lo revela. ¿Qué es un “antiminero”?  ¿Implica creer que simplemente no debería haber minería en ninguna parte del país o define al grupo que cree que debería haber minería en ciertos lugares?  “Antiminero” termina siendo un adjetivo que, conscientemente o no, restringe el espacio para un debate sensato e informado. Hablar en términos de “anti-mineros” y “pro-mineros” ayuda evitar tener un debate a fondo, público y democrático sobre el tipo de extracción que se quiere y se debería promover. La salud de la democracia depende mucho de los comportamientos de los ciudadanos.  Uno de estos comportamientos tiene que ver con las palabras que se emplean.  Habría que tener mucho más cuidado con el  lenguaje que se usa en estos debates.

¿Es posible promover entre tanta desconfianza una discusión política seria entre las partes?Este es un camino largo, sobre todo en un contexto de desconfianzas mutuas.  Un paso sería tener mucho más cuidado con el lenguaje que se usa.  Otro paso sería promover mucho más información y transparencia (un papel importante para la prensa). También es imprescindible (aunque no fácil) crear un ambiente de respeto mutuo – donde se acepta que “el otro” tiene una opinión que, aunque sea diferente, es legítima. También, aunque hay asimetrías de información,  es importante que se acepte que el problema no es simplemente que el otro “no entiende”, que “no es educado,” y que si tuviera la información correcta entendería que “yo” tengo la razón.  De igual manera, si entras pensando que el otro es un capitalista voraz y transnacional a quien le interesa nada más que la ganancia, el debate tampoco avanzará. Si entras al debate así, desde ya entras sin un respeto para el otro y el dialogo no irá a ningún lado. En contextos donde se ha habido mucha desconfianza, puede haber un rol importante para terceros en facilitar estos procesos.  En esto el Perú tiene una institución muy importante, la Defensoría del Pueblo, aunque tampoco puede hacer todo con los recursos limitados que tiene.

¿Cree que los conflictos han polarizado la relación entre las ciudades y las comunidades de los andes?Es una pregunta interesante.  Sin embargo, no creo que la evidencia sugiera que todos los miembros de las comunidades campesinas-indígenas reaccionan de la misma manera frente a la extracción de los recursos naturales, y tampoco las poblaciones urbanas. Creo que la expansión de las industrias extractivas trae una mezcla de oportunidades, riesgos e incertidumbres y se experimenta de diversas maneras dentro de la ciudad y dentro de las comunidades rurales.  Además, hay una población importante que vive entre la ciudad y el campo y que no es tan fácil clasificar. Creo también que las respuestas son diversas, lo que implicaría contrastar posiciones. Más que hablar con estas dicotomías es importante entender cuales voces – en la ciudad, en el campo – están siendo sistemáticamente excluidas o silenciadas y luego escucharlas. Yo sí creo que muchas sociedades regionales se han vuelto más tensas a consecuencia de la expansión minera. Las relaciones son más complejas, por eso requieren lenguajes que reconocen esta complejidad.